今（皇祐元年）内外官属总一万七千三百余员，其未授差遣京官、史臣及守选人不在数内，较之先朝，才四十余年，已逾一倍多矣”，到嘉祐八年，官吏“十倍于国初”。

当然，这些统计还不包括不入品的小吏，而小吏的数量势必是随着官员数量的激增而相应增加的。

于是冗官的问题既然出现了，解决的办法似乎只有两个，一个是裁汰冗员，一个是增加财政以应付。

为了保证中央绝对的集权，宋代政府去冗的努力并没有取得多大的成绩，反而给了官员极优厚的待遇，中级官员如“太常博士以上春、冬绢各十匹，谕德以下春加罗一匹，冬绵三十两，余客绢七匹”。

宰相、枢密使则“春冬服各绫二十匹，冬绢三十匹，绵百两”。

为了维持庞大的政府机构的正常运转，所需要的耗费当然可想而知。

整个宋代国家多事，为了御外安内，宋代军队数量的增加也达到了惊人的程度。

据《宋史》卷一八七《兵志》记载，宋朝前期常备军总数为从开宝年间的三十多万人，到庆历年间的九十多万人，不过九十年间，总数增长了二倍多。

可政府的军费开支又如何呢？

仁宗朝三司使蔡襄曾撰文记，臣约一岁总计，天下之入不过缗钱六千余万，而养兵之费约及五千，是天下六分之物，五分养兵，一分给郊庙之奉、国家之费，国何得不穷？民何得不困？

要知道宋朝实行募兵制，政府出于军事上的考虑，战后没有大幅度地裁军，数量如此众多的常备军，确实给政府财政带来巨大的压力。

为了摆脱“国穷民困”的局面，政府于是越来越重视增加收入。

西北三边有百万待哺之卒，茶盐之利尽归于官尚恐不足，如废禁榷制则“三军之食于何取之”？

于是无奈之下，政府只有加强了能够带来巨大收入的禁榷制度。

以上还只是宋代蠹耗费用的部分情况，再加上其他的如供祭祀和皇室日常开支等，宋代财政时常入不敷出。

胡铨在《论议和》中是这样论述的：今日之患，兵费已广，养兵之外又增岁币，且少以十年计之，其费无虑数千亿。

而岁币之外，又有私觌之费；私觌之外，又有贺正、生辰之使；贺正、生辰之外，又有泛使。

一使未去，一使复来，生民疲于奔命，帑廪涸于将迎。

因需财之亟，而求入纳之广，能够即时起效的禁榷制度，当然成为宋政府增加财政收入的首选。

商品经济发展到了宋代，已经达到了中国封建史上的高峰，非农业税收在宋政府的财政收入中所占的比例越来越大，神宗以后，宋朝财政来源绝大部分就是二税以外的税收了。

因此显然，既然盐、酒、茶等物资能够给政府带来巨大的收入，实行禁榷当然是必不可少的了。

因此，财政结构的变化也是宋代政府加强禁榷制度的一个原因，也是封建社会商业发展的必然趋势。

不过说到这，大家似乎也要注意一个事实，那就是虽然宋朝政府敛财手段之繁多，但其似乎并非一味惟利是图。

任何政府都不得不考虑其经济政策给人民带来的影响。

所以宋代的禁榷制度才会时常更易，但是更易之间又给政府财政收入带来威胁，因此又不得不收回主动权，屡次恢复禁榷制度。

由于官买榷盐使人民困于运盐之役使，于是仁宗天圣八年，诏罢三京及二十八军州榷法，行通商之法。

改制之后，一年间得钱十五万缗，然其后收入复减，至康定元年，又于京师、南京及京东州军、淮南宿亳州皆复旧制，禁商贩，不久京师弛榷法。

然收入激减，于是庆历二年，京师复旧榷法，将所藏之盐，悉收于官，附加以利益，而官卖之。

是先富国还是先富民，这是一个两难选择。

在皇权高于一切的封建王朝，政府选择的当然只会是前者。

正如宋仁宗亲口所说：“茶盐民所食，而强设法以禁之，致犯者众；顾瞻养兵师经费尚广，未能弛禁尔。”

高宗则对宰执言：“茶盐禁榷，本为国用所需，若财赋有余，则摘山煮海之利，朕当与百姓共之，姑遵旧制可也。”

宋代吸取了唐五代藩镇割据的教训，宋太祖、太宗以及其后继者陆续采取了一系列的措施以加强中央集权。

为了抵御地方经济势力对中央的威胁，宋代也加强了禁榷制度，“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”

由于禁榷的巨大利益，这一制度也成为了政府控制地方的有效手段。

宋朝“国用仰给煎海者，十之八九，其可损以与人？散利虽王者之政，然使人专利，亦非政之善也。吴王濞之乱，汉实使之，使濞不专煮海之利，虽欲为乱得乎”？

但是，地方对专卖收入的截留也不容忽视，宋初实行食盐官搬官卖时“盐荚只听州县给卖，岁以所入课利申省，而转运司操其赢以佐一路之费”。

强枝弱干的局面是任何封建集权政府所不能容忍的，因此宋代的榷法也时常更改，目的之一就在“欲使中央最大限度的占有专卖利益，减少地方截留”。

蔡京改以引榷茶后，榷法十分严厉，卖引钱及其以外的茶租和茶税全部归于中央。

包括宋代的疾患不仅仅是内虚，也患在外强。

在北宋统治的一百六十八年间，边疆地区出现了好几个少数民族建立的政权，北有大辽，西北有西夏，西部是吐蕃诸部，西南有大理。

南渡之后，更面临着比自己强大得多的金。

有宋一代，一直面临着来自这些少数民族政权的威胁，因此军队建设也是宋朝政府的一大急务。

然而宋朝军队所需的战马奇缺，以致出现了“今天下马军，大率十人无一二有马”的形势。

所以购买战马对宋朝来说是事关边防安全的大事。

在与北方的辽、夏、金对峙中，因为中原缺乏战马，骑兵是宋朝的弱项，必须向少数民族购买马匹”

而“戎俗食肉饮酪，故茶贵，而病于难得”。

“宋政府又把茶叶作为安抚少数民族，处理与周边民族关系的重要手段。

因而茶马贸易对双方来说都是十分重要的”。

于是宋朝榷茶以博马，皇帝、大臣、经济学家都直接参与茶法的制定和修订，而且争论非常激烈，变更也很频繁，使茶法日臻完善。

宋朝对用以博马的川茶的禁榷十分严厉，以雅州名山茶为例，元丰四年七月规定：“（雅州）名山茶专用博马，候年额马数足，方许杂卖。”

后“应副博马年额管足，所有余数数并许出卖”。

但由于允许余茶出卖后影响了政府博马的数量，建中靖国时规定：“名山茶立为永法，专用博马。”

大观二年又诏：“川茶有有数品，惟雅州名山茶为羌人贵重，可令熙河兰湟路以名山茶易马，恪遵神考之训，不得他用。余茶博籴量度茶数勿使过多。”

在与少数民族的贸易中，粮食也被列为禁榷内容，甚至有时候钱币也禁止输出，以防为敌国用以炼铸兵器。

为了保障河东解盐的专卖利益，宋政府还严禁西夏青白盐输入宋境，各类军用物资也属禁榷品。

综上，宋代加强禁榷，也是出于维护中央集权的需要。

不过说了这么多，要知道，中国封建社会一直奉行重本抑末的政策，商业一直处于受剥削的地位。

虽然商品经济到了宋代已经十分发达，整个社会的商品经济观念也发生了历史性的转变，但我们仍然不可对此估计过高。

宋代政府出于抑商的需要，也加强了禁榷制度，因此也有了庆历三年范仲淹“茶盐商税之入，但分减商贾之利尔，于商贾未甚有害也。今国用未省，岁入不可阙，既不取之于山泽及商贾，必取之于农。与其害农，孰若取之于商贾”的议论。

无商不活，同时社会不活，商业发展也会受限，反过来，商品经济的发展又势必导致社会的流动性增强，这对稳定封建集权是不利的。

虽然商业是封建经济繁荣的标志，但是，商人对于封建社会却是一种瓦解力量，商业的发展是以封建社会的解体为代价的，任何一个封建政府都不会接受这一点。

因此，禁榷制度是一个历史产物，在一定的历史条件下，它对国民经济的发展也确实起到过一定的积极作用。

宋朝加强禁榷无疑增加了政府的财政收入。“宋朝禁榷收入在财政中居于与两税并驾齐驱的地位”。

宋人在谈到专卖的财政作用时说：“国家养兵之费全籍茶盐之利。”“采山煮海一年商利不入，则或阙须。”

北宋思想家李觏也完全肯定食盐专卖的财政需要。他说：“山泽之富，天地所以养人者，鬻盐之利博矣。故东郭咸阳致生累千金，吴王濞富埒天子。孝武因置盐铁官。是时国用饶而民不益赋，未必不由此也。”

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