吐蕃大军犯境，大齐边境告急，遂出十万官兵迎战，然十日之内，吐蕃骑兵突袭，以席卷之势接连吞下朔州、凉州，一时之间，朝野震动。

以中书令孟郃、门下侍中崔宁为代表的两党争辩朝堂、唇枪舌剑。尚书省、中书省、门下省合称三省，三省之首，均称宰相。三省之中，尚书省实权最大，统管六部，尚书令却由太子李纯兼任。尚书省之外，中书省、门下省实权相当，中书令孟郃、门下侍中崔宁便是当朝最大的两个官员派系的首领，官居从一品。三省之上，另有三公，官居正一品，即太师、太傅、太保，乃天子、太子之师，是朝中最尊显的官职，却并不掌握实权。

孟郃称吐蕃居贫瘠之地，尚勇而好战，连失两州，实非守将不力，然吐蕃蛮夷不善农事，虽占两州，终将退去，属疥癣之疾，突厥、南诏亦对我天朝上国虎视眈眈，应通盘考虑，不可随意改变兵制。崔宁则称，小病不除终成大患，吐蕃仅仅十日便攻下两州之地，天下震动、举国不宁，如非守将之责那是何人之责，如非守将之责，那置十万将士之热血于何处。德宗犹豫不决，然向来持正守中的太傅公孙义的一句话令他下定了决心，“大齐建国以来，未曾签订城下之盟。”

德宗准予崔宁之奏，降下皇帝谕旨：军旅换防，设十大藩镇，由节度使统领，分称范阳、平卢、河东、朔方、河西、凤翔、安西、北庭、剑南、岭南，各辖廿五州，参军录事再入军籍，各节度使掌握藩镇一切事物，可先斩后奏，却定要夺回凉朔二州。而处罚失职将领之事，却提也未提。

此令一出，三年前孟郃兵制改革之法全盘皆没。

既然划定了十大藩镇，改革了兵制，必然对所涉官员进行调配。所谓为圣之道，首在平衡，陛下既按崔宁之请设立战区，否定了孟郃的当年兵制改革之法，在官吏选择上，便更倾向孟郃。

孟郃请奏了九大节度使人选，德宗准予六人。只有包括凤翔府节度使王允之内的三人属崔宁请奏。而剩余的唯一一个节度使——剑南节度使，由原执金吾卫将军韦皋代任。

十大节度使总管各藩镇兵马，可自行养兵、募兵，掌握辖区生杀大权，藩镇若被外族攻占，节度使承担一切责任，如此军政、民政等相互推诿、难以追责的情况将不再出现，兵将战斗力必然能够在最短时间大幅提升。

如范阳、平卢等藩镇居于当朝的中心位置，民风淳朴，远离蛮荒，能在获得最大好处的同时没有任何风险，向往者自然是趋之若鹜。十大藩镇中最危险的是剑南、凤翔。

凤翔紧挨吐蕃，直面吐蕃的冲击。剑南道于凤翔之南，此地自古称为蜀地，民风彪悍，西邻吐蕃、南接南诏、中间夹着东蛮，三族呈掎角之势。吐蕃退去之后，凤翔或可安宁，但剑南一定长期处于紧张状态。

所以在剑南节度使的选择上，孟、崔两方均举荐对方派系的人，最终达成一致，由曾立战功却年纪轻轻、从未履职地方的韦皋代任。其他九大节度使均是从二品大员，韦皋只因一个“代”字，官居正三品，“代”即代理之意，若有其他适合的人，未必让你在这个位置上久坐。剑南虽是鸡肋，孟、崔两方也并不想完全将此处从自己的势力范围中划去。

此位腾出，必有别人来任，官员调整从来是一连串的问题。如韦皋的原职——执金吾卫，掌管京城、宫城防卫，属京中极为重要的职位，此职由原监察御史黄轩担任；如岭南节度使萧崧的原职是吏部尚书，按孟郃所奏，济州知府靳言任此职。整个政坛乱成一团，也在慢慢理清。

这个民族，在面对一切棘手问题的时候，最好的办法便是首长负责制，划定一地首长，给予所有权利，唯有一点，便是对所辖区域的所有事物负责。所有人都明白，在朝野震动、四方不平的今天，划分藩镇、各派首领是最好的解决办法，却只有极少人知道，这也是最坏的办法，却是唯一的手段。