此事刚刚决断，一直不见踪迹的萧何匆匆来了。刘邦大是不悦道：“入城未见足下，也去市井快活了么？”萧何奋然一拱手道：“沛公，我去了李斯丞相府。”刘邦揶揄笑道：“如何，趁早抢丞相印了？”萧何没有笑，深深一躬道：“沛公，我去查找了天下人口、钱粮、关塞图籍，已得数车典籍。我等两手空空，何以治理郡县？”刘邦恍然大悟，起身正容拱手道：“萧兄真丞相胸怀也，刘季受教。”

再议诸事，将军谋臣们已经狂躁大减，遂理出了行止三策：其一，降楚之秦国君臣一律不杀；其二，全军开出咸阳，还军霸上；其三，废除秦法，与秦人约法三章，稳定关中人心。萧何率一班文士立即开始书写文告，天亮之际，约法三章的白布文告已经在咸阳纷纷张挂出来。天亮后，刘邦又带着萧何，亲自约见了咸阳国人中的族老，倡明了自己的定秦方略与约法三章。未了，刘邦高声说：“我所以入关中，为父老除害也！我军不会再有所侵暴，父老们莫再恐慌！明日，我即开出咸阳，还军霸上！待诸侯们都来了，再定规矩。”很快，咸阳城有了些许生气，开始有人进出街市了。

约法三章的同时，萧何给所有的咸阳与关中官署都发下了紧急文告，明告各官署“诸吏皆案堵如故”。也就是说，要所有秦官秦吏依旧行使治民权力，以使郡县乡里安定。如此一来，已经占据关中大半人口的山东人氏与老秦人众，一时都安定了下来，纷纷给刘邦楚军送来牛羊酒食。刘邦下令，一律不许接纳百姓物事，说辞很是慷慨仁慈：“我军占据仓廪甚多，财货粮草不乏。民众苦秦久矣，刘季不能耗费百姓物力也！”于是，刘邦善政之名在关中一时流传开来，民众间纷纷生发出请刘邦为秦王之议。

还军霸上数日之后，刘邦突然决断，要抵御项羽于函谷关外。

那夜，一个神秘的游士请见刘邦。这个游士戴着一方蒙面黑纱，个头矮小，人头尚在刘邦肩头之下。矮子举止煞有介事，步态很是周正，刘邦笑得不亦乐乎了。

蒙面矮人没笑，只一拱手道：“甘泉鲰生，见过沛公。吾所以来，欲献长策，以报沛公保全关中之德也。”鲰者，原本杂小鱼类，于人，则谓短小丑陋者也。

刘邦一听来人报号，不禁又呵呵笑了：“自认丑生，安有长策乎？”

鲰生淡淡云：“人丑，其言不丑。沛公计丑人乎，计正理乎？”刘邦顿时正色，肃然求教。

鲰生悠然道：“长策者，十六字也：东守函谷，无纳诸侯，自王关中，后图天下。”

刘邦皱眉道：“关中力竭，子婴不能王，我何能王耶？”

鲰生道：“子婴不能王者，秦政失人心也。沛公能王者，善政得人心也。秦富十倍于天下，地形之强，雄冠天下。在下已闻，项羽欲封章邯三将为秦王。若项羽入关，沛公必不能坐拥关中也。此时若派重兵东守函谷关，使项羽诸侯军不能西进关内。沛公则可征关中民众入军，自保关中而王，其后必得天下。方今之势，关中民众多闻项羽暴虐，必随沛公也。而欲与天下争雄，必据关中为本。沛公好自为之也！”说罢，鲰生无片刻停留，一拱手出得幕府去了。刘邦醒悟，追到帐外，已没了人影。

此时，张良萧何恰好皆不在军中。刘邦反复思忖，鲰生方略果能如愿，则一举便能立定根基。然若果真张开王号，名头又太大，自己目下军力实在不堪。关中民众能成军几多，也实在不好说。刘邦知道，智计之士有一通病，总以民心如何如何，而将征发成军与真正能战混作一团。实则大大不然，关中民众纵能征发数万，形成能战精兵也远非一两年事。然，鲰生之谋又确实利大无比，不能割舍，且要做便得快做，慢则失机失势。

刘邦转悠半夜，终于决断，先实施一半：只驻军函谷关抵御项羽，而暂不称王。如此可进可退：果真扛得住项羽军，再称王不迟；扛不住项羽军，总还有得说辞退路。心思一定，刘邦大为振奋，深感自己第一次单独做出了一则重大决断，很是有些自得。天亮之前，刘邦断然下达了将令：樊哙、周勃两部东进，防守函谷关，不许任何军马入关。

刘邦没有料到，这个匆忙的决策很快使自己陷入了生死劫难。